政策法规 / Regulations

深度 | 在电动自行车禁令中生存,在阳光下博弈

 倪捷

浙江绿源电动车有限公司董事长
金华市政协常委
“2005年度风云浙商”
“安永企业家奖”获得者。

1989年,他和同样拥有硕士学位的夫人双双放弃令人羡慕的大学教师职业,投身实业。1997年成立绿源电动车有限公司。(via.百度百科)

 

为了争取电动自行车销售、上路的权利,倪捷已经战斗了16年,这一次他的战场在广州。

 

倪捷是金华绿源电动车有限公司(下称绿源)的创始人兼董事长,他的工厂从1998年生产出第一批电动自行车。从那时起,他就开始了与各地交通主管部门旷日持久的斗争。这16年间,尽管电动自行车在各个城市不断遭遇禁售、禁行、禁止上牌,这个产业还是在庞大的市场需求下发展到了年产销量3500万辆的规模。

 

倪捷

 

与大部分同行选择闷声发大财,同时设法搞掂地方交通主管领导以便交警们对电动自行车上路不闻不问相反,倪捷的斗争方式在中国显得另类——他一直言辞激烈地公开批评监管部门,并谋求与反对电动自行车的交管部门正面公开辩论。但从未成功。最近在广州的这次,他甚至拿出了自己研究三个月写成的一份4.2万字的分析报告:《电动自行车快速发展对交通安全的影响研究白皮书》(下称白皮书)。

 

在这份报告中,倪捷引用《中华人民共和国交通事故统计年报》中的数据进行归纳分析,试图向市政部门和公众证明电动自行车并不像交通管理部门经常宣称的那样,制造了更多的安全事故。根据他在复杂计算后的总结,电动自行车驾驶者的万人死亡率为0.34,低于0.43的全国平均水平。

 

2014年11月1日,广州市法制办就禁售五类非机动车(电动自行车、摩托车、三轮车、残疾人机动轮椅车、改装车)召开听证会。按照此前已向社会公开征求意见的《广州市非机动车和摩托车管理条例(草案)》,广州市拟对上述五类非机动车实行“禁售”“禁油(即禁止加油)”“禁行”“禁停”“禁坐”。

 

在这次全面封杀行动面前,电动自行车厂商坐不住了。听证会即将召开前的2014年10月28日,广东省电动车产业联盟、广州市电动车产业联盟,联合绿源、爱玛、台铃等生产企业及经销商,举行了300人规模的媒体见面会,对电动自行车“禁售令”提出质疑。在这次会上,倪捷带着他的白皮书向公众宣讲。

 

听证会后,倪捷又在博客上第一时间和广州公安局交警支队的相关负责人周远帆开战,称其在听证会上发布的所谓“五类车”2011年2月到5月引发了5870起交通事故,是故意含糊其辞,数据造假。他举的例证同样来自于《中华人民共和国交通事故统计年报》——广州2011年发生交通事故2664起。“立法听证会上政府部门提供的数据竟然经不起推敲,这不符合科学立法的精神!”倪捷对财新记者表示了自己的愤懑。

 

广州市公安局早在2006年11月就禁止电动自行车上牌上路。但在广州的街头巷尾,电动自行车至今仍是随处可见的交通工具。在这次的广州电动自行车“禁售”听证会上,出席的16名代表最终有9人支持禁售,5人反对,2人中立。不过,广州市还未给出最终决定。

 

广州电动自行车“禁售”听证会

 

倪捷并未放弃努力,他透露说自己通过中国自行车协会(下称中自协)联系广州市法制办希望其公开数据信息,得到的回复是他们不负责数据的事情。

 

在过去的16年,倪捷早已习惯了吃闭门羹。这不意味着他的努力毫无成果。尽管这些寻求对话进而试图影响政策的努力几乎从未从交管部门获得正面回应,甚至经常在业内被嘲讽为沽名钓誉、打免费广告,他还是取得过一些零星的成功,而他苦心经营的电动自行车事业也在各地不断发布的禁令中成长壮大。这显示出中国这个市场的某种独特性。即使在最强势的部门反对之下,足够强大的市场需求也可以影响政策的实施效果,反对派也能生存。

 

 

北京、福州:叫板监管者

 

禁令从一开始就与电动自行车如影随形。

 

家住回龙观的张先生在2014年10月的一天被一辆飞速骑来的电动车撞倒在地,撞断了两根肋骨,足足休养了两个多月才恢复。肇事者只留下了后来拨打为空号的电话号码。

 

对于交警,没有牌照也不上保险的电动自行车从来都是最难管理的麻烦,由电动自行车引发的安全事故往往只能判汽车的责任,如果撞倒的是行人,肇事者逃离则是常见情形,因为以电动自行车作为出行工具的多为低收入人群,尤以快递最为常见。

 

而对于家住北京远郊、经常要在几个道馆来回跑的跆拳道教练洪先生,电动自行车帮他解决了最头痛的交通问题。“路上总堵车,地铁又太挤,还是骑电动自行车最省时方便。”洪先生说,“大城市生活的人每天在交通上花费的时间太多,严重降低了幸福感。骑电自行动车虽然有时很冷,心情还算舒畅。”

 

骑车人与行人、机动车、交警的矛盾冲突每天都在上演。这使得电动自行车从起步之初就面临被禁的命运。中国在1995年生产出第一台轻型电动自行车后很长时间因电池标准和技术问题销售不畅。倪捷就在1999年的1月曾面对着堆满办公室的电池退货一筹莫展。“当时账上现金只有几万元,很多人都以为我要跑路。”他回忆说。但随后,在他和同业的推动下,电机和电池技术障碍得到解决,电动自行车逐渐取代了摩托车,成为最受消费者喜爱的代步工具。

 

电动自行车刚刚起步就遭遇了北京的禁令。2002年8月1日北京市交管局在一则公告中,以电动自行车不易管理、电池造成污染为由,宣布停止为电动自行车办理牌照,已办理临时牌照的电动自行车从2006年1月1日起禁止行驶。北京禁电令一出,立即传导至全国。

 

污染只是原因之一。时任北京市交管局副局长于春全曾公开表示,机动车、非机动车混行的北京道路上,电动自行车频繁而快速的变速变道行驶对其他道路交通参与者和电动自行车驾驶员都造成极大的安全隐患。这对速度越来越快又没有专用车道的电动自行车驾驶者来说,并不陌生。前述洪先生就曾在某次骑车绕行一辆公交车时,被突然从车头蹿出的行人吓得紧急刹车,自己从车上飞了出去,幸而未受重伤。

 

封杀背后的思路还包括为发展公共交通让路。于春全认为,电动自行车承载效率不高,作为人口密集的超大城市,北京要把高效率的公共交通作为优先发展的重点。不过这是否意味着必须禁止受到低收入人群欢迎的电动自行车,倪捷公开发表了自己的不同意见。

 

在禁令颁布四天后他发表了上万字的文章“电动自行车可封杀不可骂杀”,以自认“刻薄尖锐”的态度逐条反驳于春全的论断,并“大胆”质疑其数据真实性。尽管绿源当时在北京只有不到300名用户,倪捷却第一次站在公共舞台上为电动自行车辩护。这不同于一般从业者在监管部门面前的隐忍低调,他留给公众一个大胆挑战管理者的形象。

 

一波未平,一波又起。2003年5月28日,福州市政府发布《关于加强电动自行车管理的通告》,要求6月1日起全市禁止销售电动自行车。为落实禁售规定,福州市政府发动工商、经贸、国税、公安等部门上百人的联合行动,对全市159家电动自行车商店进行清查。当时福州市最大规模的经销商福州海利达损失惨重,不仅被执法人员扣走店内的电动自行车,拆除招牌、广告灯箱,营业执照正本上也被加盖了“禁售电动自行车”等字样。作为海利达主供货商的绿源得知消息后,立即派人到福州调查情况。期间,倪捷曾电话联系福州市政府办公厅法制办负责人,希望通过沟通妥善处理禁电风波,未果。

 

倪捷改变了策略,2003年6月25日,倪捷在北京召开新闻发布会,宣布联合经销商福州海利达起诉福州市工商局,要求其撤销《责令改正通知书》和《扣留财务的通知书》、承认擅自更改营业执照和强行拆除广告牌等行为违法、并进行行政赔偿。民企起诉地方政府引起公众关注。数日之后,倪捷又通过博客发表“公民意见书”,使用“违法、缺德、无理、乱政”等字眼表达对福州市禁止销售电动自行车的个人态度。

 

2003年是电动自行车市场腾飞的元年。“非典”的爆发引发了人们对公共交通的恐惧。根据中自协的统计,这一年全国电动自行车总销量高达700万辆,社会总保有量首次突破千万。福州当时是绿源销量排名前十的地区。

 

该案经福州市鼓楼区人民法院审理后,判定工商局加注“禁售电动自行车”行为无效,驳回其他三项。倪捷在接受财新记者采访时承认当时写“公民意见书”时过于冲动,好在政府并未过多责难,对此他心存感谢。至于“民告官”能部分胜诉,倪捷表示,一是“对事不对人,当时福州市政府新闻发言人还给我打电话,表示理解”;二是避免和力主禁电的交管部门直接冲突。“工商局只是配合行动。其实工商局工作人员自己也买电动自行车。”倪捷称。

 

福州官司的部分胜诉激励了倪捷。他从此走上了一条不一样的辩论之路。

 

倪捷

 

一家中型电动自行厂商老板告诉财新记者,大城市封杀电动自行车并未对产品销售产生真正影响,他们会向三线城市、县市这些监管弹性高的地区转移超标产品,来消化大城市封杀的影响。一位业内投资人则透露,很多业内大厂的老板私下对倪捷这种和政府硬碰硬的方式很不理解。在他们看来,上有政策,下有对策,只要和地方交管部门的官员搞好关系,就可以让交警对无牌上路的电动自行车睁一只眼闭一只眼,何必去做得罪人又不得利的行为?

 

熟悉倪捷的人则告诉财新记者,倪捷的这种对抗在中国看起来不合时宜,却是适合他个性的一种方式。倪捷是工科生,1986年中国科技大学信息系统专业硕士毕业,口才出众,凡事爱较真,但并不擅长与官员发展私人关系。他的性格和经历使他更愿意通过公开舆论平台与人辩论。当然,倪捷本人也满意于敢说敢言的“行业维权者”形象,无形中这个形象也提升了绿源的知名度。

 

直到2004年5月1日首部《中华人民共和国道路交通安全法》实施,各地针对电动自行车的封杀才暂告一段落。新法废除了旧的道路交通管理条例中关于“自行车、三轮车不准安装机械动力装置”的规定,明确将电动自行车纳入非机动车范畴,但强调“依法应当登记的非机动车种类,由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定”。

 

北京市交管局于2006年禁电令正式生效之前,宣布为电动自行车解禁,规定“符合国家标准的电动自行车经过公安交管部门登记并核发牌证后可以上路行驶”。一些地方的交管部门纷纷对符合国家标准的电动自行车网开一面,给予其上路行驶的权利。

 

而此时,电动自行车在全国保有量已超过6000万辆。尴尬的是,其中大部分是超标车辆,即超出国家标准规定的40公斤重量和每小时20公里的时速限制。

 

国标修订:倪王之争

 

上述国标发布于1999年,倪捷参与了制定。国标起草过程中的第一次会议就在金华举行,东道主是倪捷。当年参与国标的企业和品牌现在大多已销声匿迹,只有绿源仍是活跃的竞争者。

 

1998年中国房地产刚起步,城市化进程尚未萌芽,北京正在修四环,金华也很小,交通半径不会超过5公里,中国大部分城市都是如此。在当年的倪捷和从业者看来,整车重量小于40公斤、速度小于每小时20公里的电动自行车对消费者已够用,这成了1999年国标(下称99国标)对电动自行车的最后定位,这意味着电池重量不能太大,也意味着电动自行车的行驶距离不可能太长。

 

但城市规模的扩张很快使得一次充电只能跑一二十公里的电动自行车不再适用了。从2002年开始,倪捷感觉到遵守99国标的电动自行车已无法满足市场需要,暴露出续航能力不足、爬坡能力差等问题。到2003年,各大电动自行车厂商都开始大规模生产增加了电池、扩大了电机扭矩的超标电动自行车,它凭借消费者的青睐迅速占领市场。

 

同时,一种无脚踏的踏板式电动自行车开始受到南方消费者的追捧,电动自行车现在可以利用这个空间来放更大的电池。但它看起来更摩托车了 ,惟一的区别是摩托车加油,而电动自行车充电。这也不符合99国标中关于电动自行车的定义。中自协助力车专业技术委员会主任陆金龙在接受财新记者采访时表示,他曾在市场调查时发现大量通过车检上牌后人为拆卸脚蹬的现象。

 

不过,电动自行车越来越快的速度和外观的改变再度触发了交通监管部门的敏感神经。2006年广州宣布禁止电动自行车上路,原因便是对超标电动自行车的担忧。时任广州市交警支队队长刘敬军当时表示,据交警统计,全市达标登记电动自行车不到3万辆。这与之前包括央视在内多家媒体估计的30万辆电动自行车保有量相差巨大,超标电动自行车在市场的盛行可见一斑。

 

倪捷


倪捷从2002年已意识到修改国标是当务之急。从2003开始启动的99国标修订工作很快成为各方博弈的主战场。但是在修改方向上,倪捷和他的老朋友,此前曾在福州坚定支持他起诉工商局的王凤和发生了激烈争论。王凤和是中自协理事长,也是主持起草国标修改的负责人。倪王之间进行了一场旷日持久的“电动自行车标准之争”。倪捷认为99国标应顺应市场需要大幅修改,速度限制应增加到每小时40公里,重量也应相应增加,至少可以加装48伏的电池,同时外观上不必再拘泥于传统自行车样式,可以取消脚踏。其时,绿源已推出一款取消了脚踏的电动自行车“小天使”,市场销售火爆。而王凤和坚决反对电动自行车“摩托化”,反对电动自行车超标,这更符合主管部门的期望。

 

2004年的新标准报批稿只在原有基础上小幅提高了一些指标,这遭到以绿源为代表的很多企业的反对。2004年4月得知新标准即将被批准公布后,倪捷立即联合业内同行,包括大陆鸽、小羚羊等企业联名抗议。短短月余,国家标准化委员会(下称国标委)就收到由倪捷执笔、100多家电动自行车产业链相关企业盖章的《异议书》。联名抗议得到国标委重视,新标准报批稿被退回中自协重新协商。

 

2004年7月在北京火车站附近一家小宾馆里,国家标准化委员会召集中自协成员、电动自行车厂商、部分交管部门代表、消费者召开国标修订的闭门会议,中国轻工业标准化委员会会长也出席。期间,倪捷和王凤和就每一条标准都展开激烈争论,从早八九点吵到下午五点,中间饭都没吃,最终不欢而散。

 

标准修订工作暂时搁置,但以王凤和为首的“反对摩托化”标准派和以倪捷为首的“轻摩托化”市场派间的矛盾却不断升级。双方都开始接受媒体采访,争取舆论支持,2005年底,两人作为特邀嘉宾在央视一档节目上展开激烈辩论,矛盾激化。

 

与此同时,电动自行车市场仍在继续扩张,即使没法上牌,消费者也愿意买超标电动自行车。2007年,电动自行车保有量近6000万辆,大部分坚守旧标准的企业已被市场淘汰,以生产超标电动自行车为主的新兴企业如新日、雅迪迅速成长,这验证了轻摩托化策略的成功。这个阶段被倪捷描述为:“我一天到晚跟他们(指中自协)吵架,这帮小子一天到晚做生意,迅速占领了市场。”

 

直到此时,王凤和才开始认同倪捷的观点,同意电动自行车的发展应该符合消费者需求,而不是单纯听从管理部门的意见。

 

没有完结的国标之争

 

2009年,马中超代替王凤和成为中自协的理事长,倪捷和中自协的关系进一步缓和,双方在国标修改问题上达成一致,也基本得到国标委支持。2011年11月,电动自行车新国标的起草协调小组成立。马中超任组长,倪捷和新日董事长张崇舜是企业代表,加上电动自行车江苏协会、浙江协会、山东协会、天津协会、自行车标准化专业委员会、国家自行车检验中心代表,一共9人开始起草新国标草案。

 

马中超

 

内部分歧解决了,外部的压力在加大。受到电动自行车发展冲击最大的摩托车行业开始行动。2004年7月,新发布的《机动车运行安全技术条件》(GB7258–2004)首次对轻便摩托车给出定义,规定“不包括最高设计车速不大于20公里/小时的电驱动的两轮车辆”。倪捷认为这是中国汽车工业协会摩托车分会“狡猾地”通过这条限制把所有超标电动自行车都划为机动车。因为这条规定,此后交通事故中经常把超标电动自行车归为机动车,这意味着超标电动自行车在非机动车道行驶违法。

 

这给电动自行车国标的修订制造了新的障碍。直到2012年8月14日,国家标准化委员会主持召开专家座谈会。经过讨论,最终确定电动自行车国标修订不受限于GB7258相关条款的规定。新国标修订工作才得以进一步推进。

 

但2012年至今,新国标仍未出台。据中自协助力车专业技术委员会陆金龙介绍,此次标准制定小组召集了业内29位专家,征求包括公安部、工信部、国家质检总局、工商总局在内的四部委和各地相关部门书面意见200多条。经过两年时间13稿修订,于2014年年初将送审稿提交四部委,至今已等待一年仍未获批。这已远远超出一般文件批复的等待时间,陆金龙在接受财新记者采访时对此表示理解,因电动自行车国标修订涉及范围广,需要权衡的利益也多。

 

倪捷则另有看法,他认为新国标受到了来自公安部的阻力,已被搁置。他告诉财新记者,负责道路安全的公安部对新标准送审稿的意见是决定性的。曾有一位工信部官员在2014年年初的一次内部会议上对倪捷坦言,你们(指行业代表)只要能说服公安部,新标准就能通过。令倪捷苦恼的是,这些年他从未有机会与公安部交管部门正面沟通。“公安部对电动自行车做了有罪推论,认定其存在严重威胁了公共交通安全。”倪捷无奈表示。在倪捷看来,最终送审稿将电动自行车时速限定在每小时26公里以下,不含电池的质量不能超过55公斤,可以不含脚踏,可以说已“让无可让”,因为市场上很多畅销电动自行车多已达到每小时30公里-50公里的时速。而交管部门仍坚持每小时20公里以下。

 

尽管倪捷仍尖锐批评交管部门只是为了“好管理”而漠视市场需求,但他也开始对新国标无法通过的根本原因进行反思。他总结认为社会这几年对电动自行车的评价是负面的,尤其在安全问题上。“所以无论我们怎么说,都像一个有罪的人争取更多犯罪的权利。”倪捷形容说,而且反对电动自行车的群体很庞大,不仅有强势道路交通主管部门,还有摩托车行业,甚至汽车行业及一些不接受电动车的市民。相对而言,企业声音是弱势的。他需要让更多人改变对电动自行车安全问题的刻板认识,由此他开始转向另一个领域的研究。

 

理想丰满现实骨感

 

在查阅近十年的《中华人民共和国道路交通事故统计年报》数据并参考美国交通部道路交通安全管理局年度报告的基础上,倪捷2014年10月19日在南京电动车展上正式对外发布了白皮书。

 

在这部长达两章十七节的白皮书中,倪捷主要对比不同时期和不同交通工具的万人死亡率,来说明电动自行车替代摩托车和自行车的过程中,万人死亡率呈下降趋势。不过,因为很多车并未上牌,关于电动自行车、摩托车的保有量数据在官方统计和市场统计中存在差异,倪捷重新进行了推算。

 

倪捷希望在公众平台上与各方展开关于电动自行车安全问题的科学辩论,以期改变各界特别是交管部门对“电动自行车造成严重安全隐患”的刻板印象。但现实冷酷,白皮书并未引起太大关注。在业内人士看来,倪捷对数据的运用和推算是否科学仍有待验证,看懂推导过程需要具备一定数理基础,“很多人看都不一定看懂,又怎么反驳”。

 

截至接受采访时,仅有两位邮政系统电动三轮车技术标准的顾问专家来到金华与倪捷交流,除此外没有收到任何政府部门就白皮书中的论证方法、结论等细节的直接质询。对此,一位绿源高管不禁莞尔:“倪捷在这点上有些理想化,政府官员没有义务和动力去研究他的白皮书。”

 

广州和其它城市封杀电动自行车的逻辑并不复杂。据广州交警支队勤务处处长周远帆在听证会上透露,从2011年至今,已有超过500名民警在查扣违禁非机动车中受伤。标准修订的十年搁置客观上造成市面上大部分电动自行车都已超标,只能无牌上路,也没有保险保障,一旦出事很多驾车者会弃车逃跑。这增加了监管部门的执法成本。交警在处理这些无牌电动车违法违规时,费时费力,也没有行之有效的惩处办法,且因数量众多,法不责众。

 

超标问题也带来了巨大的寻租空间。一位电动自行车厂高管举例说,某些地方的质量技术监督局稽查大队会突击抽查并封存电动自行车的经销点。经销商则花钱公关避免被正式处罚。他透露说,平均每台超标车辆一次公关的礼金约在万元左右。另一位业内资深人士称,为了让超标车在市场上买卖和上路,业内对地方监管部门领导请客送礼非常普遍,像绿源这样公开与监管部门开战的企业很少见。即使绿源也不能完全避免灰色操作。一位绿源内部人士坦言,各地经销商和当地一线执法人员接触时难免碰到难处,公司只能通过给经销商进货折扣予以补偿。

 

无论初衷和效果如何,倪捷展示了在中国做生意,也有在阳光下博弈的可能。与监管部门公开开战的倪捷,其创立的绿源并未因此受到特殊对待。绿源目前拥有职工5000余名,在行业普遍下滑的2014年,绿源仍销售电动车200万台,实现了超过30%的增长,领先行业。倪捷的方式也为绿源带来了品牌效应。绿源的一位前高管说,绿源以前并不重视广告业务,倪捷认为自己的行动就是企业最好的广告。在他看来,倪捷有理想化的一面,有商业眼光,但涉及利益问题毫不手软。2008年一家美国的基金公司入股绿源,倪捷便断然清退了几位创业元老的股份,不惜对簿公堂。

 

倪捷立意成为电动自行车行业的特斯拉,他正在研究如何解决电动自行车上保险的问题,并试图通过把电池信号上网,建立统一的服务后台来监测电池使用状况,并进一步用于防盗。他还打算在自行车上加装摄像头和传感器,应用射频技术,让它变得更智能,比如在快到家时就自动打开空调。下一步,他还计划比较研究《道路交通安全法》颁布十年来各地道路交通数据,推导各地区对待电动自行车的不同管理办法与结果之间的逻辑联系。在倪捷看来,坚持科学透明的研究和讨论才是公共政策制定的基础。要解决这个从业人员近200万人、涉及2亿使用者的草根行业的监管难题,不是送礼给一两个官员就可以解决的。

 

截至2013年,中国电动自行车的保有量已达到1.8亿辆,业内认为到2014年底将超过2亿辆,这在全世界任何国家都没有发生过。倪捷认为,发展到这么庞大的规模是中国消费者的选择,如何对待由此产生的道路安全问题,是一个中国特色的问题,没有先例可循。

 

进一步地,他甚至上升到路权问题,即中国应不应该根据电动自行车的发展现状重新分配路权。“这个问题早该上升到国家层面讨论,认认真真开展全国性质的调研,最后通过立法解决。”倪捷称,在此过程中还应考虑电动自行车相对汽车和摩托车更环保,而不仅仅使得这一公共问题被交管部门从“好管理”的初衷所左右。他建议政府建立一个开放的流程和科学的方法来保证社会各方利益集团充分参与并监督,以让公共政策的制定变得更加科学和民主。

 

临近采访结束,倪捷谈起了广州市禁电的近况。“目前禁售政策已暂时搁置,要求禁电的广州市方面也在慎重考虑。”这种乐观激励着这位勇于开战的企业家继续以自己的方式努力。

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